“Prima i piemontesi”: casa e propaganda politica

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La legge regionale appena approvata dal Consiglio regionale del Piemonte che mira a privilegiare nell’assegnazione delle case popolari coloro che risiedono in Piemonte da 15, 20 o 25 anni è indice significativo della disinvoltura con cui la Giunta Cirio e la sua maggioranza si preparano a cavalcare gli umori popolari in vista delle prossime elezioni. “Prima i piemontesi” è slogan di sicuro successo, specie in tempi di montante sciovinismo. E poco importa se la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale esclude che il criterio della residenza prolungata possa rivestire un peso decisivo nell’assegnazione degli alloggi di edilizia sociale: quel che conta è trarre il massimo vantaggio possibile dalla guerra tra poveri alimentata dal cronico abbandono del diritto alla casa.

Secondo la giurisprudenza costituzionale, definire i criteri per la selezione dei beneficiari dei servizi sociali rientra senza dubbio nella competenza del legislatore regionale, ma tali criteri, per risultare legittimi, devono presentare un collegamento con la funzione del servizio interessato: funzione che, nel caso dell’edilizia popolare – così come configurata fin dagli anni Cinquanta da Amintore Fanfani –, è dotare di un alloggio chi ne è privo.

Molti sono i criteri in astratto considerabili: la situazione abitativa attuale, il numero dei figli, i familiari anziani a carico, la presenza di disabili nel nucleo familiare, la condizione economica, l’età, lo stato di salute. Altri se ne potrebbero aggiungere. Tra questi, anche la residenza prolungata nella regione, ma con l’accortezza di evitare che la soddisfazione di un bisogno del presente sia determinata dal peso di una condizione del passato: una condizione, oltretutto, di per sé priva d’incidenza sul bisogno stesso. Più in specifico, per la Corte costituzionale dare rilievo alla residenza prolungata nella regione risulta illegittimo sia qualora tale criterio sia configurato quale requisito di ammissibilità della domanda (sentenze n. 44/2020, n. 77/2023 e n. 145/2023, relative, rispettivamente, a Lombardia, Liguria e Marche), sia qualora risulti fattore decisivo nella formazione delle graduatorie (sentenza n. 9/2021, relativa a una legge abruzzese che legava alla residenza un quarto del punteggio massimo assegnabile alle domande).

La questione, dunque, è: quale peso sarà dato dalla nuova normativa piemontese alla residenza prolungata nella formazione delle graduatorie? La legge della Regione Piemonte non lo specifica, rimandando ogni decisione a un successivo regolamento della Giunta regionale.

Le alternative, in ogni caso, sono solamente due. Se alla residenza prolungata sarà dato un peso determinante, l’esito non potrà che essere la dichiarazione d’incostituzionalità della legge. Dunque, perché procedere lungo questa strada? Beninteso, non sarebbe la prima volta che la destra italiana forza dolosamente la Costituzione per poter poi accusare la Corte costituzionale di impedirle di governare. È questo il disegno che ha in mente la Giunta piemontese? Lucrare qualche voto al prezzo della delegittimazione delle istituzioni? Se, al contrario, la maggioranza vorrà mantenersi nell’alveo costituzionale, allora non potrà che attribuire al criterio in discussione un peso ridotto, smentendo nei fatti quanto va proclamando a parole in queste ore. Che sia questo, alla fin fine, il vero obiettivo? Sfruttare cinicamente l’occasione per fare propaganda politica sulla pelle dei più deboli?


Il referendum sulla cannabis e il giudizio della Corte costituzionale. La grande delusione

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1.

Sono state le parole del Presidente della Corte costituzionale, Giuliano Amato, nel tardo pomeriggio del 16 febbraio scorso, a comunicare che quella del 2022 non sarà la primavera del referendum sulla cannabis. Quesito inammissibile, sipario chiuso. Finiscono in fumo, è il caso di dirlo, oltre seicentomila firme e le speranze dei sottoscrittori di vedere il popolo italiano prendere la parola in una materia, la politica della droga, sulla quale le istituzioni e i partiti da troppo tempo tacciono o balbettano. Alla delusione per il mancato voto si sono unite l’amarezza e una sensazione di beffa.

Il Presidente della Consulta, nell’affrettarsi a comunicare le ragioni dell’inammissibilità in una conferenza stampa convocata subito dopo il termine della camera di consiglio, ha dichiarato che il quesito, così come formulato, aveva ad oggetto la depenalizzazione non soltanto della coltivazione di cannabis, ma anche delle piante da cui estrarre droghe pesanti. Sono affermazioni che hanno ingenerato confusione e fatto sorgere interrogativi, gettando un’ombra su chi ha combattuto una battaglia informativa sotto insegne che non lasciavano margini di dubbio: “Referendum cannabis legale”. Si è trattato di un colossale inganno ordito dai promotori? Di un equivoco in buona fede? Nulla di tutto questo, pare di poter dire. E una risposta, sul punto, è già possibile prima del deposito delle motivazioni da parte della Corte.

Le intenzioni dei comitati erano chiare: attenuare il rigore repressivo delle norme in tema di coltivazione e uso di droghe leggere, facendo fuoriuscire dalla sfera di applicazione della sanzione penale tout court la coltivazione della cannabis a uso personale e dal fuoco della sanzione detentiva le altre condotte aventi ad oggetto le droghe leggere. In altri termini, si perseguiva l’idea di stabilizzare a livello normativo quello che il massimo consesso della Corte di Cassazione, le Sezioni Unite, aveva scritto: la coltivazione della cannabis non costituisce reato quando, «in assenza di significativi indici di un inserimento nel mercato illegale, denoti un nesso di immediatezza oggettiva con la destinazione esclusiva all’uso personale, in quanto svolta in forma domestica, utilizzando tecniche rudimentali e uno scarso numero di piante, da cui ricavare un modestissimo quantitativo di prodotto». La Corte costituzionale, al contrario, ha ritenuto che i ritagli proposti dai quesiti sul Testo Unico stupefacenti lasciassero sopravvivere il rischio di mancata incriminazione di condotte aventi ad oggetto droghe pesanti. Il perché di un tale giudizio lo capiremo leggendo le motivazioni. Quel che preme osservare, tuttavia, è che stiamo parlando di un rischio fisiologico dei referendum: non essendo possibile dare impulso a referendum propositivi, ci si muove sul terreno delle abrogazioni delle norme o di parte di esse per ottenere una disciplina di risulta che arrivi al risultato sperato. Utilizzando la più banale delle metafore, si potrebbe dire che la ciambella può uscire senza il buco, ma non è detto che gli ingredienti siano sbagliati o la ricetta sia adulterata. Proviamo, dunque, a esaminare gli ingredienti della proposta referendaria.

2.

Una schematica ricostruzione del tessuto normativo inciso dal referendum abrogativo è indispensabile. L’art. 73, comma 1, del Testo unico in materia di stupefacenti punisce, con la reclusione da sei a vent’anni e con la multa da euro 25.822 a euro 258.228, «chiunque, senza l’autorizzazione di cui all’art. 17, coltiva, produce, fabbrica, estrae, raffina, vende, offre o mette in vendita, cede, distribuisce, commercia, trasporta, procura ad altri, invia, passa o spedisce in transito, o comunque illecitamente detiene, fuori dalle ipotesi previste dall’art. 75, consegna per qualunque scopo sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I e III previste dall’art. 14». Il comma 4 del medesimo articolo stabilisce che «se taluno dei fatti previsti dai commi 1, 2 e 3 riguarda sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle II e IV previste dall’art. 14, si applicano la reclusione da due a sei anni e la multa da euro 5.164 a euro 77.468». Proviamo a fare piazza pulita dei tecnicismi legati alle tabelle: il comma 1 dell’art. 73 punisce con pene draconiane le condotte (ivi compresa la coltivazione) che riguardano le c.d. “droghe pesanti” tipo eroina, cocaina, ecstasy. Il comma 4, viceversa, prescrive pene detentive e pecuniarie più lievi quando le medesime condotte abbiano ad oggetto le c.d. “droghe leggere”, tra cui appunto la cannabis e i derivati. Insomma, per capire quali sono le condotte punibili in materia di cannabis non possono non leggersi le due norme nel loro insieme. I giuristi direbbero che occorre far riferimento “al combinato disposto”.

L’intento dei promotori dei referendum era in primo luogo quello di sottrarre la coltivazione ad uso personale della cannabis ad ogni tipo di sanzione penale (carcere e pena pecuniaria) e di far in modo che le ulteriori condotte relative alle droghe leggere (ivi compresa la detenzione a fine di cessione) fossero assoggettate non più a pene detentive, ma soltanto a pene pecuniarie. Per raggiungere il risultato, un quesito proponeva di eliminare dall’art. 73, comma 4, Testo Unico le parole «da due a sei anni». Con ciò tutte le condotte descritte nel comma 1 dell’art. 73 aventi ad oggetto la cannabis, avrebbero perso la sanzione del carcere, ma sarebbero rimaste sotto la scure della sanzione pecuniaria. Risultato volutamente perseguito per tutte le condotte differenti dalla coltivazione domestica, ma non per quest’ultima, in relazione alla quale l’obiettivo era di ottenere una depenalizzazione totale: niente carcere né pena in moneta. Per raggiungere lo scopo, l’unica possibilità era eliminare la parola “coltiva” direttamente dal comma 1 dell’art. 73 del Testo Unico.

Nell’ottica dei proponenti ciò non avrebbe impedito la punizione delle condotte aventi ad oggetto la coltivazione domestica e rudimentale di droghe pesanti, per un molteplice ordine di ragioni. In primo luogo, non si danno o sono rari i casi di coltivazione domestica di papavero o foglia di coca, vale a dire delle piante da cui estrarre eroina e cocaina. Al di là di questo argomento empirico, tuttavia, c’è un ragionamento che appare decisivo: l’unica pianta che è possibile consumare immediatamente come stupefacente è la cannabis; tutte le altre piante (papavero e coca), per trasformarsi in eroina e cocaina, devono attraversare complessi procedimenti di produzione, fabbricazione, estrazione, raffinazione. Sono tutte operazioni che il comma 1 dell’art. 73 avrebbe continuato a punire, anche in caso di esito positivo del referendum. Insomma, il coltivatore domestico di piantine di oppio e coca avrebbe potuto dedicarsi solo a un po’ di giardinaggio: per arrivare a ottenere sostanza drogante avrebbe dovuto attraversare una serie di ulteriori condotte penalmente perseguibili che lo avrebbero spedito dritto in carcere.

Come detto, la Corte costituzionale ha ritenuto tale collage normativo non adatto a raggiungere lo scopo: il risultato finale si sarebbe posto in contrasto con gli obblighi assunti a livello internazionale dal nostro Paese e aventi ad oggetto l’incriminazione delle condotte illecite relative alla droga. Tale conflitto con fonti internazionali è vietato dall’art. 75 della Costituzione, estensivamente interpretato dalla Consulta.

3.

Vediamoli da vicino questi trattati internazionali. Non serve a cambiare le sorti del referendum, ma l’analisi offre spunti importanti per il futuro delle battaglie in tema di legalizzazione, uniti a qualche motivo di rammarico in più per il mancato voto. Il diniego della Corte, infatti, arriva proprio nel momento in cui, a livello globale, si assiste a un’inversione di rotta rispetto all’epoca della “tolleranza zero”, del proibizionismo totale, della guerra alla droga (e ai drogati).

In materia di stupefacenti lo Stato italiano ha assunto obblighi internazionali mediante la ratifica della Convenzione di New York del 1961 (con relativo Protocollo di Emendamento del 1972) e delle Convenzioni di Vienna del 1971 e 1988. L’art. 36, paragrafo 1, lett. a, della Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 – ratificata con legge n. 412/1974 – prescrive alle Parti contraenti, compatibilmente con le proprie norme costituzionali, di adottare le misure necessarie affinché le condotte aventi ad oggetto sostanze stupefacenti, cannabis compresa, siano oggetto di sanzione penale. In particolare, la disposizione stabilisce che tutte le condotte – anche la coltivazione – non conformi alle disposizioni della Convenzione «siano considerate infrazioni punibili qualora siano commesse intenzionalmente e sempreché le infrazioni gravi siano passibili di una pena adeguata, in particolare di pene che prevedono la reclusione o altre pene detentive».

Nonostante il vincolo internazionale, tuttavia, sono stati proprio i referendum a cambiare il volto dell’America proibizionista: ben 19 Stati USA – 28 se si considerano anche le liberalizzazioni a scopo terapeutico – hanno legalizzato la produzione, il commercio e il consumo di cannabis, seguendo l’esperienza pioneristica dei referendum del 2012 in Colorado e Washington. Non basta, perché la lista dei Paesi che a livello mondiale hanno posto fine al proibizionismo della cannabis, in modo più o meno assoluto, si allunga di giorno in giorno. Dopo l’esperienza dell’Uruguay di Mujica (2014), sulla strada della piena legalizzazione si è aggiunto un pezzo da novanta come il Canada, che nel 2018 è stato il primo Paese del G20 a consentire e regolare l’uso ricreativo della sostanza. Sul versante del vecchio continente, poi, va tenuta in considerazione la recente svolta antiproibizionista di Malta (2022). Sono tutti Paesi responsabili di illeciti internazionali?

Le cose, ovviamente, stanno in maniera diversa e a spiegarle è il mutato approccio sulla natura, vincolante o flessibile, delle Convenzioni internazionali in materia di stupefacenti. All’esito della Speciale Sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sulle droghe (UNGASS 2016), la flessibilità delle convenzioni può considerarsi un dato acquisito: le convenzioni «consentono agli Stati membri una sufficiente flessibilità per progettare e attuare politiche nazionali in materia di droga in base alle loro priorità ed esigenze, in linea con il principio della responsabilità comune e condivisa e il diritto internazionale applicabile». Al di là della riconosciuta flessibilità delle Convenzioni, non può essere trascurato un dato decisivo che riguarda nello specifico proprio la cannabis. A gennaio 2019 l’Organizzazione Mondiale per la Sanità ha pubblicato sei raccomandazioni sulla canapa, caldeggiando la rimozione della stessa dalla Tabella IV della Convenzione unica del 1961 – quella che contiene le sostanze «particolarmente dannose e di valore medico o terapeutico estremamente ridotto» – e l’inserimento di alcune preparazioni a base di canapa nella Tabella III, comprendente sostanze con valore terapeutico e basso rischio di abuso. Il 2 dicembre 2020, la Commissione droghe delle Nazioni Unite (Cnd), con 27 voti a favore (Italia compresa), ha accolto ufficialmente questa raccomandazione. La svolta, comunque la si valuti, ha determinato la messa in crisi dell’approccio normativo di tipo puramente repressivo.

4.

La bocciatura del referendum, dunque, arriva in un’epoca di crisi delle politiche proibizioniste, che non sono riuscite ad arginare la diffusione delle droghe – della cannabis in particolare – ma, in compenso, hanno riempito le carceri di tossicodipendenti. Sotto il profilo delle incarcerazioni, ad esempio, è passato sotto traccia il rapporto del gruppo di lavoro sulle detenzioni arbitrarie presentato alla 47ª sessione del Human Rights Council delle Nazioni Unite (21 giugno – 9 luglio 2021). Oggetto di indagine sono state proprio le detenzioni arbitrarie determinate dalle politiche sulle droghe. L’analisi spietata, numeri alla mano, offre spunti per capire come la lotta al narcotraffico continui a concentrarsi troppo spesso sull’anello debole della catena, quello del consumatore. Per questo motivo, le raccomandazioni finali sono quasi trancianti: decriminalize the use, possession, acquisition or coltivation of drugs for personal use. Colpiscono, in quel rapporto, i dati che riguardano l’Italia. Se il tasso medio mondiale di incarcerazioni per droga è pari al 21,65%, il tasso italiano, a giugno 2021, arrivava al 35,91%: quasi il doppio della media europea (18%) e di quella statunitense (20%). Una lettura più utile di queste statistiche, per quel che si verifica sul territorio del nostro Paese con specifico riferimento alla cannabis, può scaturire dal loro confronto con le informazioni contenute nel rapporto Relazione annuale 2021 della Direzione Centrale per i Servizi Antidroga. Nella stessa prefazione, si dà atto di un sensibile calo dei sequestri di hashish e marijuana, ma si specifica che, in controtendenza, il dato relativo alle piante «mostra invece uno scostamento positivo, essendo raddoppiato il numero di quelle cadute in sequestro (414.396) rispetto all’anno precedente» (confronto 2020/2019). Le operazioni di polizia antidroga, nel 2020, sono state nel complesso 22.695: di queste, quelle finalizzate al contrasto dei derivati della cannabis sono state ben 12.066. Le stesse proporzioni si ritrovano nelle denunce e negli arresti. All’occhio di chi frequenta le aule giudiziarie non sfugge che a cadere nelle maglie delle agenzie di polizia – nonostante qualche cambiamento nelle priorità degli arresti – sono anche tanti coltivatori domestici. Del resto, come testimonia la Relazione annuale al Parlamento sul fenomeno delle tossicodipendenze in Italia (anno 2021), «il mercato delle sostanze stupefacenti muove attività economiche per 16,2 miliardi di euro, di cui circa il 39% attribuibile al consumo dei derivati della cannabis».

Cosa raccontano i numeri del carcere e della diffusione del consumo di cannabis? Nell’ottica di chi ha promosso la consultazione referendaria, molto semplicemente, il fallimento delle politiche repressive. La cannabis continua a essere diffusa e utilizzata, il mercato illegale dominato dalle mafie prospera e a farne le spese, anche in termini di tutela della salute, è ancora troppo spesso il consumatore, indotto a diventare delinquente e a comprare in un mercato nero dove il pusher gli mette immediatamente a disposizione la possibilità del salto dalla cannabis alle droghe pesanti. Non trascurabili, sempre in quest’ottica, i costi in termini di appesantimento e malfunzionamento della giustizia penale.

Diversa, come naturale, la ricostruzione del fronte avverso alla campagna referendaria. Il rischio di una legalizzazione è individuato nella circostanza che l’abolizione del divieto legale di coltivazione ad uso personale sarebbe un definitivo segnale di sdoganamento per l’uso di sostanze che comunque producono assuefazione e che, soprattutto, costituiscono un trampolino di lancio verso le sostanze psicoattive più pericolose. È la c.d. “teoria del passaggio” (gateway drug theory). Non è questa la sede per indagarla. È sufficiente ricordare che è fuori discussione come, a fronte della crescita del numero di utilizzatori di marijuana, il pericolo di passaggio si annidi soprattutto nello spacciatore all’angolo della strada, nel carcere e nell’ingresso nel circuito chiuso dello stigma. Del resto, come dimostrano gli studi più approfonditi (Gessa, Nutt), quello che occorre chiedersi non è se tutti coloro che fanno uso di eroina e cocaina abbiano fatto uso di marijuana (circostanza quasi pacifica), ma quanti tra i consumatori totali di cannabis passano effettivamente al consumo di sostanze pesanti. I numeri testimoniano che il salto è effettuato soltanto da una minoranza esigua di consumatori. In questa direzione sembrano muovere anche le prime analisi delle esperienze dei Paesi che, proprio tramite i referendum, si sono avviati sulla strada della legalizzazione: il numero dei consumatori di cannabis tende a stabilizzarsi e diminuire; l’età media del primo approccio tende a innalzarsi; il consumo resta limitato alle droghe leggere.

Il dibattito internazionale, dunque, è quanto mai dinamico e le oltre seicentomila firme raccolte dai comitati promotori dimostrano che anche a livello nostrano i movimenti per la legalizzazione hanno un seguito importante. Un capitale, quest’ultimo, da valorizzare per guardare al futuro senza scoramenti e provare a immettere la politica della droga nell’agenda delle istituzioni, smuovendo dal palo al quale sono inchiodati i disegni di legge finalizzati alla depenalizzazione della coltivazione domestica della cannabis. In fondo si tratta di un tema che riguarda aspetti decisivi del vivere in comune: salute, sicurezza, giustizia, contrasto delle illegalità. Le generazioni più giovani lo sanno, la rappresentanza politica meno.


Referendum abrogativo: a che punto è la notte?

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Le recenti decisioni della Corte costituzionale sull’ammissibilità di otto richieste di referendum abrogativo, oltre a dover essere valutate in sé, richiedono una riflessione di più ampio spettro sullo stato di salute dell’istituto referendario e sulla sua collocazione nel sistema politico-istituzionale. Parlo non a caso del solo referendum abrogativo, perché tra quelli previsti dalla Costituzione i referendum territoriali e locali hanno avuto scarsa valenza, mentre quello costituzionale ha potuto svolgere un ruolo piuttosto chiaro, data la sua natura preventiva e oppositiva nei confronti delle revisioni costituzionali approvate dal Parlamento, di accettazione (nel 2001 e nel 2020) o di rigetto (nel 2006 e nel 2016 nei confronti delle due controriforme più ampie e dirompenti della Costituzione vigente). Invece il referendum abrogativo può avere virtualità diverse e ciò è dovuto al fatto che la sua adozione in Assemblea costituente fu quasi casuale, derivando dalla sfrondatura del progetto, contenente varie proposte di referendum, proposto dal relatore Mortati, e finì per fare proprio un istituto molto raro nel quadro comparativo e con effetti difficilmente prevedibili.

La storia del referendum abrogativo nel nostro paese sta a dimostrarlo. Dopo la lunga fase della inattuazione fino alla legge n. 352 del 1970, il referendum abrogativo è stato ampiamente utilizzato. Basta guardare i dati: dal 1974 al 2016 si sono svolti 67 referendum in 17 votazioni referendarie. Si è modificato anche l’oggetto dei referendum: nei primi anni essi hanno riguardato questioni etiche, sociali e attinenti ai diritti, poi progressivamente si sono estesi al terreno politico-istituzionale (leggi elettorali, finanziamento dei partiti, sistema radio-televisivo, ordinamento della magistratura ecc.). È cambiato, infine, il rapporto con il sistema politico-istituzionale, rispetto al quale si possono individuare cinque fasi. Nella prima le campagne referendarie contro il tentativo di abrogare leggi di civiltà (sul divorzio e sull’aborto) o per rivendicare diritti civili, hanno contribuito a svecchiare almeno in parte il quadro politico-istituzionale che si è dovuto adeguare, non senza resistenze, a trasformazioni avvenute nella società. La seconda fase è quella dei referendum a grappolo proposti dal partito radicale contrapposti all’indirizzo politico generale e quindi come contestazione del sistema dei partiti e dell’assetto istituzionale. Segue una terza fase nella quale il referendum diventa arma di lotta politica utilizzata dai partiti, incidendo sui rapporti tra maggioranza e opposizione (si pensi al referendum del 1985 sulla scala mobile). Nella quarta fase i referendum sulle “regole del gioco”, a cominciare da quelle elettorali, esercitano una forte pressione su un sistema politico-istituzionale in crisi che non riesce ad assorbirne le spinte se non adeguandosi pedissequamente ai risultati referendari. Negli ultimi dodici anni si è aperta una nuova fase di incertezza nella quale convivono i tentativi partitici di utilizzare il referendum per finalità politiche strumentali (è questo il caso della “appropriazione” da parte della Lega dei referendum radicali sulla giustizia) e le spinte provenienti dal basso e dall’associazionismo democratico diffuso di difesa dell’ambiente e di diritti personali come risposta all’inerzia manifestata dal Parlamento.

L’imprevedibilità dell’utilizzazione e degli effetti del referendum abrogativo è stata accentuata da altri due fattori. Il primo è stato quello del suo uso come sostituto di altri referendum non costituzionalmente previsti, in funzione consultiva o propositiva. Così in vari casi al quesito formale rivolto al corpo elettorale che aveva una portata limitata, si è sovrapposto un “quesito politico implicito”, che chiedeva di pronunciarsi su una questione generale (basti pensare a quelli in materia di nucleare e di tariffe del servizio idrico del 2011 che sottendevano una scelta sul rifiuto di centrali nucleari e sulla natura pubblica dell’acqua). In altri casi i promotori hanno fatto ricorso ai referendum manipolativi, consistenti nel ritaglio di spezzoni normativi, o anche di singole frasi, parole o della punteggiatura per far assumere alla legge sottoposta alla richiesta referendaria un significato diverso. La Corte costituzionale ha finito per approvare questa tecnica, in particolare per i referendum in materia elettorale, che sono consentiti solo se in caso di abrogazione la normativa di risulta è concretamente applicabile. Il ricorso alla tecnica manipolativa è diventato così consistente che la Corte, a partire dalla sentenza n. 36 del 1997 ha tentato di porre un limite, consistente nell’ammettere il referendum manipolativo solo quando la nuova normativa di risulta è ricavabile da quella vigente e quindi la manipolazione non è creativa o comunque eccessiva. Purtroppo la tecnica in questione non è tale da sostituire efficacemente l’inesistenza di un referendum propositivo, in quanto il risultato derivante dall’obbligo di utilizzare solo il testo della legge vigente non può essere certo ottimale. Sarebbe come se il Parlamento potesse sostituire una legge utilizzando solo le parole in essa contenute!
Vi è poi un secondo fattore che può rendere ambiguo l’esito del referendum. Questo risulta chiaro quando il quesito ha natura binaria, per cui la scelta tra abrogazione o mantenimento della disciplina sottoposta al voto risulta di immediata evidenza. Ma non è così quando il quesito è tecnicamente complesso e pone una questione alla quale può essere data una pluralità di risposte. In questa ipotesi anche l’esito abrogativo rende impossibile stabilire con certezza quale sia la volontà positiva del corpo elettorale nella scelta di una o di un’altra soluzione diverse da quella abrogata.

Infine la variabilità del referendum abrogativo ha riguardato anche gli esiti del voto. Fino al 1987 hanno prevalso i no, in seguito in molti casi ha vinto il sì. Ancora più significativo è il fatto che nelle ultime otto votazioni tra il 1997 e il 2016 i referendum siano sempre risultati invalidi per mancato raggiungimento del quorum, ad eccezione dei quattro tenutisi nel 2011 su gestione dei servizi pubblici, tariffa del servizio idrico, rifiuto di produzione di energia nucleare e legittimo impedimento. Va poi rilevato che non sempre i poteri politici hanno rispettato la volontà espressa dal corpo elettorale: basti pensare al recente disegno di legge sulla concorrenza nettamente orientato alla privatizzazione dei servizi pubblici locali e all’emergere della tentazione del ricorso all’energia nucleare in contrasto con gli esiti dei referendum del 2011.

Si può quindi parlare di una crisi del referendum abrogativo, che in concreto è determinata dal ricorso all’astensione di chi è contrario all’abrogazione, ma pone interrogativi più generali sulla valenza dell’istituto in quanto tale. Pare evidente che occorrono delle riforme. Tra queste sono importanti la riduzione del quorum di validità (rapportato alla maggioranza dei votanti alle ultime elezioni politiche o ad una percentuale significativa, calcolata sugli elettori, dei voti favorevoli all’abrogazione) e l’anticipazione del giudizio di ammissibilità al momento in cui i promotori abbiano raccolto un numero significativo di firme (ad es. duecentomila) onde evitare frustrazioni nei sottoscrittori e spreco di energie da parte dei promotori. Occorre poi rivedere la legge attuativa rendendo più semplice la raccolta delle firme e la validazione dei firmatari. Su questo terreno è intervenuta la novità rappresentata dalla introduzione delle firme digitali elettroniche, stabilita non nel quadro di una riforma organica della legge ma con un emendamento alla legge di conversione del decreto-legge su semplificazioni e PNRR. L’effetto è stato consistente per la raccolta delle firme sulla richiesta relativa all’eutanasia e soprattutto per quella sulla legalizzazione della coltivazione di cannabis. La modifica può certo essere un’opportunità, ma anche un problema, per il rischio che possa facilitare eccessivamente il ricorso al referendum e scavalcare sistematicamente il Parlamento. Tuttavia ritengo che la risposta non possa essere quella di negare il ricorso alle innovazioni tecnologiche che possono favorire la partecipazione. Piuttosto occorre una riforma organica degli istituti di democrazia diretta, che vanno rivisti e implementati, senza escludere il ricorso a ipotesi di iniziativa legislativa popolare o di referendum propositivo soggette a opportuni limiti e controlli, il che consentirebbe di ricondurre il referendum abrogativo entro i suoi limiti fisiologici. Vi è poi un altro versante ineludibile rappresentato dalla necessità di rafforzare i fattori di integrazione degli istituti di democrazia diretta con quelli della democrazia rappresentativa. A tal fine va rivalutato il ruolo della rappresentanza, in modo da restituire al Parlamento capacità decisionale e di risposta alle domande sociali, e occorre riformare la politica a cominciare dall’attuazione per via legislativa del “metodo democratico” previsto dall’art. 49 della Costituzione. È illusorio pensare che senza un Parlamento forte e senza partiti autorevoli gli istituti di democrazia possano svolgere un ruolo che vada oltre la contrapposizione improduttiva.


Referendum negati. Le reazioni dei comitati promotori

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Respinti i referendum su eutanasia e cannabis. La notizia è ormai nota, ma non è ancora stata metabolizzata dai comitati promotori dei due quesiti che hanno indetto una conferenza stampa non solo per rispondere alle parole del presidente della Corte costituzionale, Giuliano Amato, ma soprattutto per spiegare come intendono rilanciare la mobilitazione per arrivare finalmente a veder garantire due libertà, oggi negate, nel nostro Paese.

Una conferenza stampa per rispondere, per spiegare, per rilanciare, quindi, alla quale sono presenti – a nome dei due comitati promotori – Marco Cappato, Riccardo Magi, Filomena Gallo, Antonella Soldo e Marco Perduca.

Sull’eutanasia la linea del comitato promotore, forte anche della reazione dura e netta della società civile, è chiara: “Pronti a ripartire in questa battaglia”.

 “Una brutta notizia per coloro che subiscono e dovranno subire ancora più a lungo sofferenze insopportabili contro la loro volontà. Credo sia ancora di più una brutta notizia per la democrazia del nostro Paese perché sarebbe stata una grande occasione per collegare la realtà sociale con le istituzioni su questo molto disattente” ha dichiarato subito dopo la notizia della bocciatura del quesito Marco Cappato dell’associazione Luca Coscioni, promotrice della raccolta firme per il referendum sull’eutanasia.

Anche sulla cannabis le reazioni sono state immediate: “Una sconfitta per le istituzioni che non sono più in grado di comprendere una parte importante di questo Paese. Adesso ci prenderemo qualche giorno per capire come rilanciare la battaglia, noi non ci fermeremo” è stata la prima reazione del comitato promotore, che poche ore dopo – e in vista della conferenza stampa, ha risposto punto su punto alle parole di Giuliano Amato.

Il quesito referendario toccava tre punti del testo unico sugli stupefacenti: l’articolo 73 al comma 1 (che rimuoveva la parola “coltiva”), l’articolo 73 al comma 4 (che rimuoveva le pene detentive da 2 a 6 anni oggi previste per le condotte legate alla cannabis) e l’articolo 75 al comma 1 (che rimuoveva la sanzione amministrativa del ritiro della patente). Le argomentazioni del presidente della Corte hanno riguardato il primo punto. Sotto tre aspetti, tra loro anche inconciliabili.

 Amato ha sottolineato come il comma 1 dell’articolo 73 faccia riferimento alle tabelle 1 e 3 delle sostanze stupefacenti, che non includono nemmeno la cannabis, che si trova nella tabella 2. Facendo intendere che questo sia avvenuto per un errore materiale. Così non è. Infatti il comma 4 richiama testualmente le condotte di cui al comma 1 dello stesso articolo 73, tra le quali è ricompresa proprio quella della coltivazione. Appare evidente, dunque, come non si possa prescindere da una lettura combinata dei due commi. In altre parole, i proponenti non hanno fatto riferimento al comma 1 perché volevano legalizzare la coltivazione di droghe pesanti, bensì perché non si poteva fare altrimenti, dal momento che i due commi sono legati. Se non si fosse eliminato l’inciso “coltiva” dal comma 1, sarebbe rimasta la sanzione pecuniaria elevatissima prevista dal comma 4 per tutte le condotte legate alla cannabis.

Mentre l’intento dei promotori era quello di decriminalizzare del tutto la coltivazione a uso personale. In ogni caso, comunque – ed è quanto esposto nella memoria difensiva del quesito e nel corso dell’udienza in Corte – questo non avrebbe comportato automaticamente la libera produzione di ogni tipo di sostanza. La parola “coltiva” fa riferimento alle piante: l’unica pianta che è possibile consumare come stupefacente è la cannabis. Si possono coltivare – certo con grandi difficoltà e in determinate regioni del mondo – papavero e coca ma per consumarle come stupefacenti occorre trasformarle: la “produzione, fabbricazione, estrazione, raffinazione” sarebbero rimaste punite nel comma 1 del 73. Questo non avrebbe comportato alcuna violazione degli obblighi internazionali.

Di qui la scelta di eliminare il solo termine «coltiva» è indice dell’intenzione del Comitato promotore di legittimare tale attività in quanto riferibile alla sola cannabis, lasciando dunque operare l’area di penale rilevanza sulle successive fasi della produzione e fabbricazione, in tal modo non andando a incidere sulla punibilità di condotte che attengono ad altre sostanze stupefacenti. é quanto è stato documentato davanti alla Corte.

 Sconfessando le precedenti affermazioni, il Presidente Amato ha poi aggiunto che l’eliminazione dell’inciso “coltiva” dall’art. 73 comma 1 non ne avrebbe comunque determinato l’impunità, perché la coltivazione rimane punita dagli articoli 26 e 28 che rimandano alla pena prevista per la fabbricazione illecita (prevista dal 73 comma 1), con ciò qualificando il quesito referendario come INIDONEO a conseguire lo scopo abrogativo perseguito dal Comitato promotore. Delle due l’una: o l’eliminazione della parola “coltiva” determina la depenalizzazione della coltivazione di tutte le piante e quindi violerebbe – ma non viola – le convenzioni internazionali, oppure ci troviamo al cospetto di un ritaglio inutile, che non ridurrebbe l’area di penale rilevanza di alcuna di queste condotte.
Oppure, esiste una terza via, che è quella indicata dal Comitato Promotore facendo stretto riferimento al dato normativo: gli articoli 26 – 27 – 28 si trovano nel Titolo III del Testo Unico e recano testualmente “Disposizioni relative alla coltivazione e produzione, alla fabbricazione, all’impiego ed al commercio all’ingrosso delle sostanze stupefacenti o psicotrope”. Sono relativi, cioè, alla coltivazione massiva e non rudimentale e prevedono che la condotta posta in essere in assenza di autorizzazione sia assoggettata alle stesse pene e sanzioni previste per la fabbricazione illecita (73 comma 1). Dunque eliminando l’inciso “coltiva” dal solo articolo 73 commi 1 (e 4 di rimando), ad andare esente da pena sarebbe stata la sola coltivazione rudimentale a uso personale e non anche quella all’ingrosso. Tutto ciò in perfetta aderenza con quanto stabilito anche dalle Sezioni Unite della Cassazione nell’aprile 2020.

 Il Presidente Amato ha anche affermato che il titolo del referendum fosse fuorviante e non corrispondente ai ritagli effettivamente proposti dai promotori. In particolare, ha sostenuto che il nome indicato fosse “referendum cannabis” malgrado due dei tre interventi riguardassero invece tutte le sostanze e non solo la canapa. In realtà il titolo del referendum, così come ratificato e ritenuto corretto dall’Ufficio centrale referendum della Cassazione è: “Abrogazione parziale di disposizioni penali e di sanzioni amministrative in materia di coltivazione, produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti”. Laddove i termini produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti altro non sono che la trasposizione letterale della rubrica stessa dell’art. 73, cui è stato aggiunto il solo termine “coltivazione” in modo da consentire agli elettori chiamati al voto di individuare correttamente gli interventi più rilevanti dei quesiti referendari.

 

Il testo è comparso su Micromega on line del 17 febbraio 2022 col titolo Respinti i referendum su eutanasia e cannabis: le reazioni dei Comitati promotori


Europa e giudici nazionali: la guerra delle Corti

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Lo scontro in atto tra la Corte di giustizia dell’Unione europea (Cgue) e la Corte costituzionale polacca ha riacceso, in tutta Europa, i riflettori sulla questione del rapporto tra ordinamento europeo e ordinamenti statali.

Per comprenderne i termini essenziali, occorre anzitutto considerare che, sulla base dei Trattati europei, così come interpretati dalla Cgue, nell’ambito delle materie di competenza dell’Unione europea (Ue) vale il principio fondamentale del primato di tutto il diritto europeo – dagli articoli dei Trattati alle disposizioni amministrative della Commissione, passando per le sentenze della Cgue – su tutto il diritto interno agli Stati con esso configgente, diritto costituzionale incluso. Più precisamente, il primato implica: a) che tutto il diritto europeo che non necessita di norme statali integrative per poter ricevere esecuzione (cosidetto diritto self-executing) crei immediatamente obblighi giuridici in capo ai soggetti pubblici e, in alcune circostanze, anche in capo ai soggetti privati; b) che tutto il diritto europeo non self-executing vada obbligatoriamente recepito all’interno degli ordinamenti statali tramite l’adozione dell’opportuna normativa integrativa; c) che qualunque organo nazionale – ivi compresi giudici e legislatore – vìoli una norma europea self-executing (inclusa una sentenza della Cgue) o non ottemperi all’obbligo di recepire una norma europea non self-executing provoca, a determinate condizioni, la responsabilità dello Stato nei confronti dei singoli lesi nei loro diritti dalla violazione o dal mancato – o inesatto o tardivo – recepimento del diritto europeo.

Tutto ciò – è bene ribadirlo – vale nei limiti delle competenze dell’UE: al di fuori, continua a valere il diritto interno (che quindi, tendenzialmente, non viene annullato, ma solo non applicato nelle materie di competenza UE). E, tuttavia, occorre aggiungere che i limiti delle competenze Ue sono resi flessibili dal fatto che i Trattati definiscono le competenze non per materie, ma per politiche e obiettivi: cosa che ha indotto la Cgue a riconoscere all’UE tutti i poteri necessari a esercitare le proprie competenze, anche se non esplicitati dai Trattati (dottrina dei poteri impliciti), e tutte le ulteriori competenze necessarie a non pregiudicare il perseguimento degli obiettivi posti nei trattati (dottrina dell’effetto utile). Alla stessa Cgue è poi attribuito il compito di determinare l’ambito di applicazione del diritto europeo, interpretandone la portata normativa e decidendone la validità, e, conseguentemente, di decidere quali siano le norme statali che, rientrando nella sfera del diritto europeo, sono destinate a non essere applicate, senza che residui ruolo alcuno per le corti nazionali, nemmeno con riguardo alle norme di rango costituzionale.

Proprio qui, in questa pretesa di escludere le corti costituzionali nazionali da ogni questione rientrante nelle competenze europee, si annidano le cause della tensione che, ciclicamente, contrappone alcune di loro alla Cgue. Un esempio recente è la sentenza del 2020 con cui il Tribunale costituzionale federale tedesco ha giudicato esorbitante dalle competenze Ue il programma finalizzato all’acquisto di titoli di Stato sui mercati secondari da parte della Bce e ha, conseguentemente, negato efficacia alla sentenza del 2018 della Cgue che aveva invece ritenuto rispettate le competenze europee. Un altro esempio è la vicenda polacca di questi giorni, delicatissima perché vertente sulla configurazione dei poteri sanzionatori nei confronti della magistratura, una configurazione che la Cgue ritiene incompatibile con il rispetto dello Stato di diritto, in quanto tale lesiva di un principio fondamentale dell’UE, e che la Corte di Varsavia ritiene, al contrario, estranea alle competenze europee.

Anche la nostra Corte costituzionale è stata protagonista di aspri contrasti con la Cgue. Inizialmente, a causa del fatto che, essendo stati i Trattati europei recepiti con legge ordinaria, attribuiva al diritto europeo rango di legge, rendendolo così abrogabile dalle leggi successive e subordinato alla Costituzione: una posizione che, negando il primato del diritto europeo, ha scatenato uno scontro così duro da essere chiamato, in dottrina, «guerra tra le corti». Di seguito, a causa della teoria dei controlimiti, in base alla quale ritiene che le limitazioni di sovranità consentite dall’art. 11 Costituzione (con cui ha poi riconosciuto copertura costituzionale all’appartenenza dell’Italia all’UE) non possono comunque travolgere i princìpi costituzionali fondamentali e i diritti umani inviolabili, pena l’incostituzionalità della legge di recepimento dei Trattati nella parte in cui dovesse consentire l’ingresso nell’ordinamento italiano di norme europee ostili ai suoi caratteri fondamentali. Una simile eventualità non si è, sinora, mai verificata, ma è stata fatta balenare in un caso in cui la Cgue aveva ritenuto incompatibili con il diritto europeo le norme italiane sulla prescrizione dei reati fiscali, suscitando la reazione della Consulta a tutela della irretroattività del diritto penale in malam partem. In quell’occasione, la Cgue era infine tornata sui suoi passi, ma nulla esclude che un nuovo caso possa ripresentarsi in futuro, anche a causa di una sentenza del 2017 con cui la Corte costituzionale ha affermato la propria competenza a intervenire in tutte le circostanze in cui siano chiamati in causa diritti fondamentali riconosciuti sia dalla Costituzione italiana, sia dalla Carta di Nizza, a prescindere dalla violazione dei controlimiti. La Cgue vorrebbe riservarsi ogni spazio d’intervento, essendo la Carta di Nizza oramai equiparata ai Trattati, ma – comprensibilmente – la Corte costituzionale non intende rinunciare al suo ruolo a tutela dei diritti.

Sullo sfondo, permangono due rilevanti nodi lasciati irrisolti dal processo d’integrazione europea. Il primo riguarda la differenza d’impostazione tra alcune carte costituzionali statali, prioritariamente rivolte alla costruzione dello Stato sociale, e i Trattati europei, prioritariamente rivolti alla costruzione del libero mercato: riconoscere precedenza alle une o agli altri in molti casi può fare la differenza. Il secondo riguarda la progressiva marginalizzazione dal processo d’integrazione europea dei parlamenti, organi esponenziali della rappresentanza democratica, a favore dei giudici comuni e costituzionali, sempre più propensi al dialogo con le corti sovranazionali. Si tratta di due questioni non molto discusse nel dibattito pubblico, ma decisive: al punto che è probabilmente da esse, assai più che dalla limitazione dei poteri del Parlamento europeo, che origina il deficit sociale e democratico che sempre più mina la costruzione dell’Europa unita.


Referendum sull’“eutanasia legale”. La via referendaria è la risposta giusta?

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«Volete voi che sia abrogato l’art. 579 del codice penale (rubricato omicidio del consenziente), approvato con regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398, comma 1 limitatamente alle seguenti parole “la reclusione da sei a quindici anni”; comma 2 integralmente; comma 3 limitatamente alle seguenti parole “Si applicano»?”». Questo il quesito che è stato presentato il 20 aprile 2021 dal Comitato promotore per il referendum presso la Corte di cassazione. In meno di tre mesi sono state raccolte più di 1 milione e 200 mila firme, complice anche la possibilità introdotta in seguito all’approvazione, il 19 luglio 2021, di un emendamento al decreto-legge c.d. “semplificazioni”, che consente la sottoscrizione a mezzo di firma elettronica certificata (https://volerelaluna.it/in-primo-piano/2021/09/29/i-referendum-digitali-e-il-suicidio-del-parlamento/).

L’art. 579 del codice penale, nella sua attuale formulazione, prevede che «chiunque cagiona la morte di un uomo, col consenso di lui, è punito con la reclusione da sei a quindici anni. […] Si applicano le disposizioni relative all’omicidio [volontario] se il fatto è commesso: contro una persona minore degli anni diciotto; contro una persona inferma di mente, o che si trova in condizioni di deficienza psichica, per un’altra infermità o per l’abuso di sostanze alcooliche o stupefacenti; contro una persona il cui consenso sia stato dal colpevole estorto con violenza, minaccia o suggestione, ovvero carpito con inganno». Lo stesso art. 579, in caso di esito positivo del referendum, prevederebbe che «chiunque cagiona la morte di un uomo, col consenso di lui, è punito con le disposizioni relative all’omicidio se il fatto è commesso: contro una persona minore degli anni diciotto; contro una persona inferma di mente, o che si trova in condizioni di deficienza psichica, per un’altra infermità o per l’abuso di sostanze alcooliche o stupefacenti; contro una persona il cui consenso sia stato dal colpevole estorto con violenza, minaccia o suggestione, ovvero carpito con inganno». Quindi: se il consenso proviene da persona capace di intendere e di volere, colui che ne causa la morte andrebbe esente da responsabilità penale; se il consenso proviene da minore, infermo di mente, non pienamente capace o comunque è espressione di una volontà non libera, si applicherebbero le norme sull’omicidio volontario.

Tuttavia, dal momento che tale referendum è presentato come “Referendum per l’eutanasia legale”, diventa imprescindibile indagare se l’obiettivo di far sì che l’eutanasia attiva possa essere, all’esito dello stesso, consentita nel nostro ordinamento [si veda il sito https://referendum.eutanasialegale.it/il-quesito-referendario/] sia effettivamente realizzabile. Secondo i promotori tale risultato deriverebbe, da un lato, dall’abrogazione dell’art. 579 codice penale a opera del quesito e, dall’altro, dall’estensione alla normativa di risulta sia delle norme di cui alla legge n. 219 del 22 dicembre 2017 sul consenso informato e le disposizioni anticipate di trattamento, sia dei requisiti introdotti dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 207 del 2018 e con la sentenza n. 242 del 2019, che hanno deciso, in riferimento alla fattispecie di aiuto al suicidio e in relazione alla nota vicenda che ha riguardato Dj Fabo, il cosiddetto caso Cappato. Quanto alle prime, esse prevedono che «il consenso informato, acquisito nei modi e con gli strumenti più consoni alle condizioni del paziente, è documentato in forma scritta o attraverso videoregistrazioni o, per la persona con disabilità, attraverso dispositivi che le consentano di comunicare. Il consenso informato, in qualunque forma espresso, è inserito nella cartella clinica e nel fascicolo sanitario elettronico». Quanto ai secondi, essi sono frutto dell’elaborazione dei giudici costituzionali all’esito della questione di legittimità sollevata, nel febbraio 2018, dalla Corte d’assise di Milano innanzi alla quale Marco Cappato era imputato per la fattispecie di aiuto al suicidio dopo aver accompagnato Dj Fabo in una clinica in Svizzera affinché potesse essere aiutato a morire. Nelle due pronunce che interessano tale giudizio, la Corte costituzionale afferma, da un lato, il principio per cui, in linea generale, non è incompatibile con la Carta fondamentale che il legislatore vieti, sanzionandole penalmente, condotte che agevolino scelte suicide (e quindi, l’art. 580 del codice penale non viola la Costituzione): in caso contrario, nell’esaltare una concezione astratta dell’autonomia individuale, rivendicata da chi assume l’esistenza di un diritto assoluto di autodeterminarsi su quando e come porre fine alla propria esistenza, il rischio sarebbe quello di ignorare le condizioni concrete di disagio o di abbandono nelle quali, spesso, simili decisioni vengono assunte. Dall’altro, però, gli stessi giudici costituzionali prendono atto altresì dell’esistenza di casi difficili, connessi a fatti del tutto peculiari, in cui la sanzione penale nei confronti di chi aiuta a morire, come detto generalmente legittima, si pone invece in contrasto con la Carta fondamentale. Si tratta di quelle situazioni di persone: 1) affette da una patologia irreversibile; 2) la quale è fonte di sofferenze fisiche e psicologiche assolutamente intollerabili; 3) che siano tenute in vita a mezzo di trattamenti di sostegno vitale; 4) che restino capaci di prendere decisioni libere e consapevoli. Là dove queste condizioni si verifichino, poi, affinché la condotta di aiuto al suicidio sia esente da responsabilità penale, è necessario altresì che essa sia posta in essere nell’ambito delle strutture pubbliche del servizio sanitario nazionale, all’esito della verifica del concreto accesso, da parte del paziente, alle cure palliative più idonee a eliminare la sua sofferenza e, in ultimo, in conseguenza di una valutazione operata da parte dei “comitati etici territorialmente competenti”, organismi investiti di funzioni consultive intese a garantire la tutela dei diritti e dei valori della persona in confronto alle sperimentazioni cliniche di medicinali o, in generale, all’uso di questi ultimi e dei dispositivi medici.

Tali forme – per l’acquisizione del consenso informato – e vincoli e procedure – stabiliti per l’art. 580 del codice penale dalla Corte costituzionale – dovrebbero quindi essere estesi, secondo i promotori del referendum in discussione, in conseguenza dell’abrogazione dell’art. 579 del codice penale, alla normativa di risulta, in modo da introdurre, nel nostro ordinamento, una disciplina legale sull’eutanasia.

Che ciò possa verificarsi, tuttavia, non è, secondo chi scrive, in alcun modo conseguenza sicura e automatica dell’esito referendario, ma anzi solleva forti perplessità. In primo luogo, perché le condotte riferibili all’eutanasia attiva non esauriscono certo la portata applicativa dell’art. 579 del codice penale, che si estende e può riferirsi a qualunque ipotesi, molto più ampia e generica di quelle relative al fine vita in ambito clinico, in cui un uomo causa la morte di un altro uomo, con il consenso di questi. In secondo luogo, in quanto è dubbia la possibilità di estendere, per analogia, i vincoli e le procedure sopra tratteggiati per altre fattispecie alla normativa risultante dall’esito referendario. Per analogia si intende quel procedimento con cui l’interprete, dalle norme esistenti e riguardanti casi simili, risale al principio che le governa per rinvenirvi una regola che possa valere anche con riferimento a fattispecie analoghe non espressamente regolamentate. Tale procedura interpretativa trova però un limite per le norme penali – rispetto alle quali è vietata ‒ nel principio di legalità, espressamente previsto dalla Costituzione (all’art. 25 comma 2) e in forza del quale ciascuno deve essere posto nelle condizioni di sapere, prima di porre in essere una determinata condotta, che essa costituisce (o meno) reato e che alla sua commissione consegue un determinato trattamento sanzionatorio. L’unico limite a tale divieto è dato dal principio del cosiddetto favor rei: se, infatti, l’estensione della norma penale relativa a casi simili si risolve in un’attenuazione del trattamento sanzionatorio o in una esclusione della rilevanza penale di una condotta, allora l’analogia deve ritenersi ammissibile. Il principio di legalità e con esso il divieto di analogia hanno, infatti, nel nostro ordinamento una funzione di garanzia delle libertà e dei diritti fondamentali e, come tali, è ragionevole che essi operino solo al fine di evitare effetti in danno al reo.

Alla luce di ciò, però, pretendere di estendere alla normativa di risulta del referendum di cui si discute le procedure elaborate con riferimento all’art. 580 del codice penale dalla giurisprudenza costituzionale e le modalità di acquisizione del consenso di cui all’art. 1 della legge n. 219 del 2017, si risolverebbe nella produzione di effetti sfavorevoli nei confronti di chi pone in essere una condotta riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 579 del codice penale: si restringerebbe e non si allargherebbe, infatti, così facendo, l’area del penalmente irrilevante, che invece dovrebbe interpretarsi nella sua massima estensione, senza poter essere assoggettata a norme e vincoli normativamente non previsti. Conseguenza di ciò è che se si abroga (puramente e semplicemente) la fattispecie di omicidio del consenziente, ogni condotta – non solo quelle riferibili all’eutanasia attiva ‒ con cui un uomo cagiona la morte di un altro uomo, con il consenso di lui, diventa non punibile in ogni circostanza in cui il consenso sia prestato in modo «serio, esplicito, non equivoco e sia perdurante sino al momento in cui il colpevole commette il fatto» [Cassazione penale, sentenza n. 8128 del 1991].

Ciò, tuttavia, non può che lasciare insoddisfatti, soprattutto in quanto si ritiene possa aprire a quegli stessi vuoti di tutela ritenuti intollerabili dalla Corte costituzionale, la quale, nel giudicare il caso Cappato e al fine di scongiurarli, aveva ritenuto di non potersi limitare, come visto, ad accogliere la questione (e quindi a “espungere” la disposizione impugnata dall’ordinamento), ma di dover definire una procedura in grado di individuare un ragionevole punto di equilibrio tra i diversi beni costituzionali coinvolti, al fine di precludere, in un ambito ad altissima sensibilità etico-sociale, possibili abusi: qualsiasi soggetto – anche non esercente una professione sanitaria – avrebbe potuto, in caso contrario «lecitamente offrire, a casa propria o a domicilio, per spirito filantropico o a pagamento, assistenza al suicidio a pazienti che lo desiderino, senza alcun controllo ex ante sull’effettiva sussistenza, ad esempio, della loro capacità di autodeterminarsi, del carattere libero e informato della scelta da essi espressa e dell’irreversibilità della patologia da cui sono affetti» [Corte costituzionale, sentenza n. 207 del 2018]. Se, però, nell’ambito di un giudizio di legittimità costituzionale, la Corte può modulare i propri poteri decisori, aggiungendo la regola o il principio mancante per rendere una disposizione legislativa – oggetto del giudizio – conforme a Costituzione, ciò non può avvenire all’esito di un referendum abrogativo, che, stante il suo effetto esclusivamente negativo, si rivela, in questo contesto e con riferimento a tali tematiche, strumento del tutto inidoneo.

Se è certamente vero che il legislatore sulle questioni del “fine vita” è colpevolmente inerte, alla sua inerzia non possono pretendere di rispondere i promotori di questo referendum che, attraverso il mero riferimento nominalistico all’eutanasia, pongono la scelta dell’elettore (e il libero esercizio del suo voto) di fronte a prospettive, si ritiene, non realizzabili e che, da un lato, rischiano di lasciare insoddisfatte le giuste esigenze emerse nella realtà sociale; dall’altro, ergendosi a canale decisionale alternativo che pretende di costituire rimedio all’inerzia del Parlamento, si espongono a pretermettere il circuito della rappresentanza, aumentando i conflitti e accelerando il processo di disintermediazione della politica democratica.

 

[Fotografia in homepage di Ivan Torres]


Ergastolo ostativo, mafie e luoghi comuni

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La questione delle mafie e della relativa strategia di contrasto è una sorta fiume carsico che emerge in piena luce in occasione di alcuni episodi drammatici o di qualche operazione di polizia dal nome fantasioso per poi inabissarsi per mesi o adagiarsi sulla stanca ripetizione di luoghi comuni. Tra questi ultimi c’è l’indiscussa priorità, nell’azione antimafia, del profilo repressivo, qualunque esso sia e comunque si manifesti, sul versante legislativo come su quello giudiziario. Posizione a ben guardare asfittica e di corto respiro ché l’insufficienza della repressione di polizia e giudiziaria e l’interazione delle sue modalità con l’andamento del fenomeno stanno scritte, non da oggi, nella nostra storia nazionale. In altri termini, non solo l’intervento repressivo, pur fondamentale come per qualunque organizzazione criminale, non è sufficiente ma le conseguenze di medio e lungo periodo del suo concreto atteggiarsi possono essere assai diverse (a volte, anche discostandosi dagli obiettivi perseguiti) a seconda delle sue modalità.

La considerazione sorge spontanea alla luce delle polemiche che hanno accompagnato e accompagnano la recente decisione della Corte costituzionale che ha scalfito l’istituto dell’ergastolo ostativo per i mafiosi. Per comprendere di cosa si tratta è bene inquadrare la questione. Il principio costituzionale secondo cui «le pene […] devono tendere alla rieducazione del condannato» (art. 27, comma 3) fa sì che, nel nostro sistema, il “fine pena mai” in cui si concretizza l’ergastolo subisca dei temperamenti e delle eccezioni. Anche i condannati all’ergastolo infatti, in caso di «comportamento tale da far ritenere sicuro il [loro] ravvedimento», possono beneficiare, dopo un congruo periodo di pena, del lavoro all’esterno e della semilibertà e possono poi, dopo 26 anni di pena, ottenere la liberazione condizionale (cioè l’uscita dal carcere con sottoposizione a libertà vigilata). Questa possibilità non riguarda, peraltro, tutti gli ergastolani. Ne sono esclusi, in forza di una modifica normativa intervenuta all’indomani della strage di Capaci, i condannati per delitti di matrice mafiosa o terroristica, all’infuori dei cosiddetti collaboratori di giustizia. Vige cioè, per gli appartenenti ad associazioni mafiose, una presunzione di pericolosità assoluta, non superabile altrimenti che con la collaborazione. È questa condizione che viene definita ergastolo ostativo.

Orbene, tale disciplina, già incrinata (quanto alla possibilità di beneficiare di permessi premi) e indebolita da sentenze della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell’uomo, è stata, in ultimo, ritenuta illegittima dalla Consulta in punto non concedibilità della liberazione condizionale. Con ordinanza del 15 aprile, il giudice delle leggi ha, infatti, definito incostituzionale l’ergastolo ostativo invitando il legislatore a modificare l’attuale disciplina entro il 10 maggio 2022. La Consulta ha differito la declaratoria formale di incostituzionalità per evitare di «produrre effetti disarmonici sul complessivo equilibrio di tale disciplina, compromettendo le esigenze di prevenzione generale e di sicurezza collettiva» ma ha anticipato che, in caso di inerzia del Parlamento, allo scadere del termine stabilito, la dichiarazione di incostituzionalità non solo sarà automatica ma potrà estendersi anche al divieto di accesso alle misure alternative intermedie della semilibertà e del lavoro all’esterno. La decisione è stata motivata con il rilievo che la collaborazione con la giustizia, pur essendo un ragionevole metro di giudizio, «non necessariamente è sintomo di credibile ravvedimento, così come il suo contrario non può assurgere a insuperabile indice legale di mancato ravvedimento» e ciò perché essa può anche essere dettata da «valutazioni utilitaristiche» e non essere «segno di effettiva risocializzazione», mentre il rifiuto a collaborare «può esser determinato da ragioni che nulla hanno a che vedere con il mantenimento di legami con associazioni criminali». La Corte ha, quindi, concluso che l’incompatibilità con la Costituzione della disciplina vigente «deriva dal carattere assoluto della presunzione, che fa della collaborazione con la giustizia l’unica strada a disposizione dell’ergastolano per accedere alla valutazione della magistratura di sorveglianza da cui dipende la sua restituzione alla libertà» perché «è proprio l’effettiva possibilità di conseguire la libertà condizionale a rendere compatibile la pena perpetua con la Costituzione» mentre la sua preclusione in via assoluta renderebbe l’ergastolo in contrasto con la finalità rieducativa della pena e con le sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo.

La decisione della Corte ha immediatamente suscitato una vera e propria levata di scudi da parte della destra estrema (e non è certo una sorpresa) e anche di un ampio schieramento comprensivo di gran parte dei magistrati antimafia (seppur, in verità, non di tutti), di molte associazioni impegnate nel settore e di alcuni organi di stampa. Si è detto, in particolare, che essa smantella un “pacchetto” coerente di misure che hanno impedito a Cosa Nostra di trasformare la nostra democrazia in un narco-stato, che l’ergastolo ostativo è imposto dalla gravità e dalla natura delle mafie, che per i mafiosi non si danno possibilità di dissociazione diverse dalla collaborazione perché «chi non si pente conserva lo status di “uomo d’onore” per sempre», che in caso di abrogazione dell’ergastolo ostativo «chi ha scontato 26 anni potrà uscire anche se non ha collaborato», che tutto ciò configurerebbe «uno schiaffo alle vittime e ai loro familiari».

Si tratta di obiezioni non decisive: né sul piano giuridico né su quello fattuale. La decisione della Corte costituzionale, infatti, non prevede la cancellazione dell’ergastolo ostativo e l’automatica scarcerazione degli ergastolani condannati per delitti di mafia dopo 26 anni ma, semplicemente, esclude automatismi rigidi e attribuisce la valutazione dell’eventuale ravvedimento (e della connessa dissociazione) alla magistratura di sorveglianza (che, in punto permessi, ha dimostrato di saper fare un uso attento e rigoroso della propria discrezionalità). Non solo, ma se è vero che il pentimento e la collaborazione sono gli indici principali del venir meno del vincolo associativo è apodittica e indimostrata l’affermata impossibilità che, magari in casi limite, la dissociazione si manifesti con comportamenti univoci pur senza sfociare in collaborazione processuale. E, ancora, la legittimazione di un ergastolo senza rimedio, all’infuori di automatismi che prescindono dalla valutazione del caso singolo, è in evidente contrasto con princìpi etici fondamentali ché – come ha scritto l’ex presidente della Corte costituzionale Valerio Onida – «se si crede nell’essere umano, nella sua libertà e nella sua dignità, non si può ammettere né la pena di morte, né una pena senza fine come l’ergastolo ostativo».

Ma c’è dell’altro, che qui preme sottolineare, riprendendo quanto si è detto in premessa. L’irrigidimento repressivo oltre i limiti della dignità e del senso di umanità (anche nei confronti di chi quei princìpi ha brutalmente calpestato) rischia, nel medio termine, di produrre esiti opposti a quelli perseguiti. Ci sono di ciò, a ben guardare, diversi indicatori. Studiosi, osservatori, organi di polizia, magistrati sono concordi almeno su una circostanza: le mafie hanno cambiato volto e strategie ma sono, oggi, vive e potenti (forse – dicono alcuni – ancor più che nella stagione stragista). Eppure negli ultimi decenni indagini e processi hanno inferto alle mafie – anche questo è pacifico – colpi che sarebbero stati mortali per qualunque altra organizzazione criminale. L’apparente contraddizione trova, in realtà, spiegazione in un carattere peculiare delle associazioni mafiose: il radicamento sociale e il consenso diffuso di cui godono, elementi che permangono e non si esorcizzano negandoli o limitandosi a deprecarli. Le mafie sono nate in società rurali e arretrate ma si sono adattate rapidamente e senza problemi alla finanziarizzazione e alla globalizzazione. Ciò che osta alla loro sopravvivenza e al loro sviluppo non è né la modernità né le tecnologie né la (sola) repressione ma altro: una società circostante giusta, umana, rispettosa dei diritti e della dignità delle persone (di tutte le persone, anche di quelle che “non lo meritano”). Non è un’affermazione ingenua da “anime belle” ma la lezione della storia, iscritta anche nel testamento di un esponente di primo piano degli apparati repressivi come il generale Carlo Alberto Dalla Chiesa: «Ho capito una cosa, molto semplice ma forse decisiva: gran parte delle protezioni mafiose, dei privilegi mafiosi caramente pagati dai cittadini non sono altro che i loro elementari diritti. Assicuriamoglieli, togliamo questo potere alla mafia, facciamo dei suoi dipendenti i nostri alleati» (intervista a Giorgio Bocca, la Repubblica, 10 agosto 1982). Una società giusta deve saper offrire a tutti, e soprattutto ai giovani, modelli alternativi a quelli dominanti, anche mostrando che la giustizia sa coniugare il necessario rigore con i princìpi di umanità e di rispetto della dignità persino dei propri nemici. Solo così si erode il consenso alle mafie e alla loro cultura e le si possono, alla fine, sconfiggere.

Non sarebbe male se la decisione della Corte costituzionale sull’ergastolo ostativo aprisse uno spiraglio anche in questa direzione.


I decreti sicurezza, l’inerzia della politica, la Corte costituzionale

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Il 9 luglio con un comunicato stampa la Corte costituzionale ha annunciato di aver dichiarato l’incostituzionalità della disposizione che preclude l’iscrizione anagrafica degli stranieri richiedenti asilo introdotta dal primo decreto sicurezza (art. 13 decreto legge n. 113/2018, convertito in legge n. 132/2018).

È un altro colpo ai decreti sicurezza, dopo il primo, se pur limitato, inferto con le sentenze nn. 194 e 195 del 2019: la Consulta, allora, aveva accolto le censure riguardanti il potere sostitutivo dei prefetti, lasciando impregiudicate altre questioni, dichiarate inammissibili in quanto proposte dalle Regioni in materie riservate in via esclusiva allo Stato.

Dopo che alcuni giudici avevano dato un’interpretazione tendente ad annullarne la valenza incostituzionale e che alcuni sindaci vi avevano esplicitamente “disobbedito”, la Corte, adita su ricorso dei tribunali di Milano, Ancona e Salerno, ha ritenuto la norma riguardante la (non) iscrizione anagrafica lesiva dell’art. 3 Costituzione. La violazione del principio di uguaglianza è duplice: «per irrazionalità intrinseca» rispetto alle finalità di controllo vantate dal decreto sicurezza e «per irragionevole disparità di trattamento», in considerazione del fatto che la mancata iscrizione anagrafica incide sul godimento di servizi essenziali.

Mentre si ripetono gli interventi della Corte costituzionale, sul versante politico si continua a discutere della modifica dei decreti sicurezza: il tema pare tornato in auge in questi giorni, ma l’abrogazione dei decreti sicurezza – l’abrogazione, e non al più l’attenuazione degli aspetti più controversi – doveva essere tra i primi passi del “nuovo” Governo… Non è solo questione di recepire i rilievi espressi, senza farne seguire un comportamento concludente, dal Quirinale, o di reintrodurre un novello modello SPRAR, abbandonando i grandi centri per strutture disseminate sul territorio e aperte anche ai richiedenti asilo. Occorre rifiutare in toto la logica dei decreti: criminalizzazione e disumanizzazione del migrante, punizione della solidarietà, espulsione del disagio sociale e repressione del dissenso. Non è sufficiente una revisione che ampli, come si è ventilato, i casi di permesso umanitario (abrogato dal primo decreto sicurezza): occorre una legge che dia attuazione, dopo oltre settant’anni, all’asilo costituzionale (art. 10, comma 3), senza appiattirlo sulle più limitate forme di protezione internazionale. Occorre abbandonare la politica di esternalizzazione delle frontiere, che, attraverso accordi di riammissione conclusi in forma soft (violando l’art. 80 Costituione), con Stati come la Libia o il Sudan, viola il diritto di asilo e il principio di non refoulement e costituisce nella sostanza una forma di delocalizzazione della tortura.  

Ma Governo e maggioranza parlamentare non mostrano di voler invertire la rotta. È passato quasi un anno dall’insediamento del governo Conte II e i decreti sicurezza sono ancora in vigore, a dimostrazione dello scarso interesse delle forze politiche al governo, che utilizzano le proposte di modifica nel gioco politico degli equilibri interni ed esterni, senza mostrare alcuna reale volontà di cambiamento (come emblematicamente si evince dalla proposta di ridurre ma non di eliminare le multe alle ONG, conservando intatta la ratio di criminalizzazione della solidarietà e l’“accettazione” del genocidio del popolo migrante che si compie nel Mediterraneo). Non solo. Il Governo, il 7 aprile 2020 ha chiuso con decreto interministeriale i porti alle navi delle ONG (https://volerelaluna.it/migrazioni/2020/04/09/litalia-non-e-piu-un-porto-sicuro/) e ha condannato in mare per giorni, rifiutandosi di assegnare un porto, violando il divieto di trattamenti inumani e degradanti, naufraghi ed equipaggi (tra le ultime, la drammatica vicenda delle 180 persone della Ocean Viking); la maggioranza parlamentare, dal canto suo, ha nuovamente approvato i finanziamenti alla Guardia costiera libica (https://volerelaluna.it/migrazioni/2020/07/10/la-guardia-costiera-libica-e-il-partito-unico-del-disonore/), nonostante rapporti e pronunce dei giudici [cfr. Corte d’assise di Milano, I, sent. 10 ottobre 2017 (https://volerelaluna.it/migrazioni/2018/04/11/i-campi-di-raccolta-libici-una-storia-di-ordinaria-tortura-davanti-alla-corte-dassise-di-milano/), confermata dalla Corte d’assise d’appello di Milano, I, ud. 20 marzo 2019] che inequivocabilmente documentano le torture compiute nei centri di detenzione per migranti in Libia (per tacere della guerra che imperversa nel Paese).

I giudici possono, e devono, sancire e condannare violazioni dei diritti (e della Costituzione), ma non è sufficiente: occorre opporsi e rovesciare radicalmente politiche incostituzionali e disumane, sostenute da maggioranze parlamentari bipartisan o tripartisan, nel nome di una politica che attui la Costituzione e rispetti i diritti.


Processo al Jobs Act

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Il decreto legislativo n. 23 del 2015, che ha introdotto nel nostro ordinamento il cosiddetto contratto “a tutele crescenti”, è destinato nuovamente a finire sotto le lenti delle Supreme Corti per i suoi evidenti elementi di contrasto non solo con la nostra Costituzione, ma anche con il diritto eurounitario. Infatti la Corte d’appello di Napoli, con due separate ordinanze del 18 settembre 2019, emanate nel corso del medesimo procedimento, ha operato un doppio rinvio pregiudiziale alla Corte Costituzionale Italiana e alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea di alcune norme del Jobs Act in materia di licenziamenti collettivi. Del resto, già il Tribunale di Milano, con ordinanza del 5 agosto 2018, aveva operato un rinvio pregiudiziale di impostazione analoga, sia pure alla sola Corte di Giustizia Europea. Altra e diversa questione di costituzionalità è stata invece sollevata dal Tribunale di Bari, con ordinanza del 18 aprile 2018, a proposito dei licenziamenti illegittimi per vizio di forma, i quali sono sanzionati con un indennizzo pari alla metà di quelli illegittimi nel merito. Tra qualche settimana, infine, dovrebbe essere resa pubblica la decisione del Comitato sociale Europeo su un ricorso con il quale la CGIL ha denunciato l’inadeguatezza della normativa sui licenziamenti dal punto di vista del rispetto della Carta sociale europea.

Prima di commentare questo quadro in continua ebollizione, è opportuno riassumere brevemente la situazione normativa attuale per fare ben comprendere l’oggetto del contendere. Com’è noto, il contratto “a tutele crescenti”, misura centrale del Jobs Act e della politica del lavoro del Governo presieduto da Matteo Renzi (il quale peraltro continua imperterrito a vantarne la bontà), non introduce affatto una nuova tipologia contrattuale, bensì semplicemente si limita a depotenziare pesantemente le tutele accordate ai dipendenti in caso di licenziamento illegittimo, introducendo un sistema sanzionatorio meramente indennitario applicabile a tutti gli assunti a tempo indeterminato dopo il 7 marzo 2015.

L’art. 18 dello Statuto dei lavoratori non è stato dunque abrogato, ma è stato condannato a una morte lenta, destinata a realizzarsi progressivamente man mano che vengono instaurati nuovi rapporti di lavoro, per i quali la tutela reale (cioè la reintegrazione nel proprio posto illegittimamente sottratto) non rappresenta più la regola, bensì viene assicurata solo in casi del tutto marginali (licenziamento discriminatorio, difficilissimo da provare; licenziamento orale; licenziamento disciplinare per addebito del tutto privo di fondamento). Per i nuovi assunti, in caso di licenziamento dichiarato illegittimo dal giudice, il rapporto di lavoro si considera infatti comunque risolto, e al lavoratore compete soltanto una indennità risarcitoria onnicomprensiva pari a due mensilità per anno di servizio, calcolata tra un minimo di quattro e un massimo di ventiquattro mensilità (minimo e massimo poi aumentati da sei a trentasei mesi dal cosiddetto “decreto dignità” dell’agosto 2018).
Così, nello schema della controriforma renziana, a un lavoratore licenziato per motivazioni economiche del tutto inconsistenti, ovvero per un addebito disciplinare anche di lievissima entità, spetta non la reintegra, non l’integrale ristoro dei danni, ma solo una modesta indennità risarcitoria di valore predeterminato (per fare un esempio, otto mensilità nel caso di lavoratore con quattro anni di anzianità). Il trionfo, dunque, della teoria del firing cost, importata da oltre oceano, secondo la quale l’imprenditore deve conoscere in anticipo quanto gli costa liberarsi di un dipendente a prescindere dalla liceità del suo atto. Il tutto giustificato, con grande spiegamento di forze sul piano mediatico, da un preteso benefico effetto sull’occupazione, o almeno sulla qualità di essa, che sarebbe conseguito dalla maggiore libertà di licenziare: posizione ideologica, questa, non solo del tutto priva di basi scientifiche, ma anche smentita clamorosamente dai dati del mercato del lavoro degli anni successivi, che hanno viceversa certificato l’opposto, cioè un clamoroso aumento – anzi una vera e propria esplosione, non appena cessato l’effetto dopante degli incentivi economici previsti a sostegno dei contratti a tempo indeterminato – delle assunzioni precarie, favorite dalla liberalizzazione del contratto a tempo determinato operata dal decreto Poletti del 2014.

Un primo, anche se insufficiente, colpo al nuovo regime sanzionatorio dei licenziamenti illegittimi è stato inferto dalla Corte Costituzionale con la notissima sentenza n. 194 del 2018 (v. Per la Corte Costituzionale il lavoro non è solo una merce). Con tale decisione l’art. 3, comma 1, del decreto legislativo n. 23/2015 è stato ritenuto illegittimo nella parte che predetermina in modo rigido l’indennità spettante al lavoratore licenziato senza giusta causa o giustificato motivo. In particolare, la previsione di un’indennità crescente in ragione della sola anzianità di servizio del lavoratore è, secondo la Corte, contraria ai princìpi di ragionevolezza e di uguaglianza e contrasta con il diritto e la tutela sanciti dagli articoli 4 e 35 della Costituzione.

Ma la Corte costituzionale non si è spinta sino al punto di rimuovere l’evidente disparità di trattamento tra vecchi e nuovi assunti, in quanto ha ritenuto che l’applicazione, ratione temporis, di due discipline, pur così fortemente differenziate, non contrasti di per sé con il principio costituzionale di eguaglianza. Così, l’impianto del Jobs Act, pur temperato dalla maggior discrezionalità attribuita al giudice nella determinazione dell’indennità economica, è rimasto sostanzialmente inalterato, e la reintegrazione nel posto di lavoro non è ritornata al centro del sistema, come sarebbe necessario per garantire l’effettività di tutto l’universo dei diritti garantiti ai lavoratori. Infatti, nella Corti di merito, assai poco è cambiato dopo la sentenza della Corte, e soprattutto assai poco è cambiato nella prassi, poiché molti lavoratori rinunziano a impugnare – ovvero si accontentano di risarcimenti assai modesti, anche intimoriti dalla possibile condanna alle spese in caso di soccombenza – sapendo che non possono riottenere il bene primario loro sottratto, e cioè il posto di lavoro.

Quello che non è stato riconosciuto dalla Corte Costituzionale italiana potrebbe però esserlo da una Corte Europea. Non a caso la Corte d’appello di Napoli, come pure aveva fatto il mese prima il Tribunale di Milano, prende le mosse da un caso di licenziamento collettivo, dove la possibile coesistenza di due regimi sanzionatori così differenti nell’ambito di una stessa procedura di licenziamento provoca una disparità di trattamento ictu oculi ancor più irragionevole e iniqua, in una materia che, diversamente da quella relativa ai licenziamenti individuali, è direttamente riconducibile a una specifica direttiva della Comunità (la 98/59/CE) e quindi può essere sottoposta al sindacato della Corte Europea. Quindi i giudici di merito chiedono alla Corte di Giustizia se sia compatibile con il diritto dell’Unione una normativa sui licenziamenti collettivi, come quella italiana, che faccia coesistere due livelli di tutela così differenziati quanto a effettività, efficacia, adeguatezza e deterrenza. E la Corte d’appello di Napoli si spinge oltre perché ripropone, nel contempo, la medesima questione anche alla Corte Costituzionale, in ragione delle peculiari caratteristiche della normativa sui licenziamenti collettivi, operando così per la prima volta, almeno in Italia, un “doppio rinvio” alla Alte Corti nello stesso procedimento giudiziario.

Anche se limitate ai recessi collettivi, eventuali decisioni di accoglimento potrebbero avere effetti sistemici assai importanti, riaprendo del tutto i giochi, che fino a poco tempo fa sembravano chiusi, sull’intera materia dei licenziamenti. Come potrebbe riaprire i giochi l’imminente pubblicazione della decisione con la quale il Comitato sociale valuterà la compatibilità della disciplina del contratto a tutele crescenti con l’art. 24 della Carta sociale europea, in particolare sotto il profilo del mancato ristoro del danno integrale patito dal lavoratore illegittimamente licenziato (la questione riguarda soprattutto il tetto massimo di risarcimento).
Pur non avendo le decisioni del Comitato, contrariamente a quelle della Corte di Giustizia, un effetto diretto nel nostro ordinamento, la loro importanza dal punto di vista politico è indiscutibile: in caso di inosservanza, la Commissione Europea potrebbe infatti aprire una procedura di infrazione contro l’Italia e quindi Governo e Parlamento dovranno necessariamente intervenire, ristabilendo un quadro di tutele effettive e adeguate in caso di licenziamento illegittimo.

L’articolo è pubblicato contestualmente nel sito www.comma2.it


Il “diritto di morire” e la Corte costituzionale

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Depositate le motivazioni della sentenza con cui la Corte costituzionale, dopo il rinvio disposto un anno fa (https://volerelaluna.it/in-primo-piano/2018/10/26/dj-fabo-la-corte-costituzionale-decide-di-non-decidere/), ha deciso il “caso Cappato”, diventa imprescindibile riflettere sulle conseguenze e le innovazioni che tale pronuncia è destinata ad apportare, con riferimento ai temi del fine vita, nel nostro ordinamento.

I fatti sono noti, ma è utile ripercorrerli: Fabiano Antoniani, meglio conosciuto come Dj Fabo, rimane, in seguito a un incidente avvenuto nel giugno 2014, tetraplegico e non autonomo nella respirazione e nell’alimentazione e, a partire dalla primavera del 2016, comunica ai suoi familiari di non voler continuare a vivere. Tramite la sua fidanzata prende contatto con l’organizzazione svizzera “Dignitas”, con l’associazione “Luca Coscioni” e, quindi, con Marco Cappato. È lo stesso Cappato a informarlo, in primo luogo, della sua possibilità di ricorrere, dopo essere stato sedato, all’interruzione di ogni trattamento vitale. Fatto, questo, che gli avrebbe consentito di porre fine alla propria esistenza. Tuttavia, non essendo, Dj Fabo, totalmente dipendente dal respiratore artificiale, la morte sarebbe sopravvenuta solo dopo alcuni giorni; così facendo, però, avrebbe costretto i suoi cari a condividere, sul piano emotivo, una fine che lo stesso non considerava rispondente alla propria idea di dignità. È solo a questo punto che Antoniani decide di ricorrere al suicidio assistito: Cappato gli fornisce le informazioni necessarie per espletare le pratiche con la “Dignitas” e lo accompagna presso la struttura dove, nel febbraio 2017, Dj Fabo muore.

Si apre, quindi, nei confronti di Cappato, che al suo ritorno in Italia decide di autodenunciarsi, un procedimento di fronte alla Corte d’assise di Milano per il reato di aiuto al suicidio. I giudici milanesi, il 14 febbraio 2018, sollevano una questione di legittimità costituzionale dell’art. 580 del codice penale, chiedendo che venga riconosciuta, tra le altre cose, l’esistenza, nel nostro ordinamento, di un diritto di morire. Dopo un’ordinanza dell’ottobre 2018, la n. 207, che, pur rinviando la trattazione della causa di un anno, – in attesa di una disciplina da parte del legislatore mai arrivata, – già molto disponeva (https://volerelaluna.it/societa/2018/11/27/la-corte-costituzionale-e-il-diritto-di-morire/), la Corte costituzionale ha, ora, deciso con la sentenza n. 242 del 2019.

Come anticipato nell’ordinanza n. 207, netta è la chiusura rispetto alla possibilità di rinvenire, nel nostro ordinamento, un diritto di morire: affermano i giudici costituzionali, infatti, che al legislatore non può ritenersi inibito di «vietare condotte che spianino la strada a scelte suicide, in nome di una concezione astratta dell’autonomia individuale che ignora le condizioni concrete di disagio o di abbandono nelle quali, spesso, simili decisioni vengono concepite». Non può quindi dubitarsi – si legge ancora – che l’art. 580 del codice penale «sia funzionale alla protezione di interessi meritevoli di tutela da parte dell’ordinamento».
L’aiuto al suicidio ( anche nella forma, che qui interessa, di suicidio assistito) rimane, pertanto, penalmente rilevante e ciò è del tutto conforme a Costituzione.

È a questo punto, però, che i giudici costituzionali prendono atto dell’esistenza di casi difficili, di singoli fatti concreti a cui è doveroso riconnettere, salvo – in questo caso sì – il rischio di incorrere in profili di incostituzionalità, spazi di non punibilità. La Corte li individua in quelle situazioni di persone affette da una patologia irreversibile, fonte di sofferenze fisiche o psicologiche assolutamente intollerabili, che siano tenute in vita a mezzo di trattamenti di sostegno vitale, pur restando capaci di prendere decisioni libere e consapevoli. Condizioni, tutte, in cui si trovava Dj Fabo. Sussiste, in questi casi – sostiene la Corte – un’identità fattuale tra chi chiede di essere lasciato morire (senza la presenza ingombrante, magari perché futile e senza speranza, di presidi terapeutici e clinici) e chi, in piena coscienza, chiede di essere aiutato a morire. Se fatto e conseguenze sono i medesimi, però, non è giustificabile, soprattutto per la rilevanza dei valori coinvolti, che la prima condotta costituisca esercizio di un diritto riconducibile agli artt. 13 e 32 della Costituzione (e ora previsto dalla legge n. 219 del 2017 in materia di “consenso informato e di disposizioni anticipate di trattamento”) e la seconda, con riferimento a chi aiuta a morire, un reato. La conclusione è, dunque, che entro lo specifico ambito considerato, il divieto assoluto di aiuto al suicidio finisce per limitare irragionevolmente la libertà di autodeterminazione del malato nella scelta delle terapie, comprese quelle finalizzate a liberarlo dalle sofferenze, imponendogli, in ultima analisi, un’unica modalità per congedarsi dalla vita.

La Corte costituzionale, però, non si limita ad affermare ciò; preso atto dell’inerzia del legislatore e constatata l’assenza di una disciplina che vada a regolamentare la verifica della sussistenza delle condizioni richieste affinché la condotta di chi aiuta a morire non sia punibile, per evitare vuoti di tutela, è essa stessa a imporre l’adozione di opportune cautele affinché «l’opzione della somministrazione di farmaci in grado di provocare entro un breve lasso di tempo la morte del paziente non comporti il rischio di alcuna prematura rinuncia»; in primo luogo, in tal senso – affermano i giudici costituzionali – devono essere offerte al paziente concrete possibilità di accedere alle cure palliative più idonee a eliminare la sua sofferenza.

È sulla terapia del dolore e sull’accesso alle cure palliative che si focalizza, quindi, preliminarmente, l’attenzione della Corte costituzionale: una garanzia di tal genere non può che porsi come “priorità assoluta per le politiche della sanità” (parere del Comitato nazionale per la bioetica del 18 luglio 2019: Riflessioni bioetiche sul suicidio medicalmente assistito), nonché, per quanto qui interessa, come “pre-requisito della scelta”. Compito degli ordinamenti giuridici, infatti, è quello di vigilare affinché la decisione di morire sia espressione di una volontà non condizionata da fattori esterni, cosciente e libera. Non è libera qualora a incidere sulla determinazione volitiva del singolo che chiede di essere lasciato o aiutato a morire sia l’assenza di prestazioni assistenziali e psicologiche di cui lo stesso Stato è tenuto a farsi carico; parimenti, non è libera la richiesta avanzata dal paziente afflitto da condizioni di dolore cronico ormai divenuto intollerabile e non lenito, appunto, dal ricorso a cure palliative. Queste ultime, invero, costituiscono la più piena manifestazione del mutamento di paradigma che ha interessato il concetto di salute (inteso non più come sola assenza di patologia) e di cure in generale: esse sono interventi terapeutici e assistenziali finalizzati alla cura attiva e totale dei malati, che mirano al controllo del dolore, degli altri sintomi e dei problemi psicologici, sociali e spirituali che possono riguardare una persona nelle fasi finali della propria esistenza. Per mezzo di esse si afferma un diritto a non soffrire e si salvaguarda, senza contrastarla, la naturalità dei fenomeni umani.

Se questa è la premessa ineludibile, la Corte procede nel proprio iter argomentativo definendo quelle procedure, ottemperate le quali, la condotta di chi presta aiuto all’altrui suicidio può andare esente da responsabilità penale: in primo luogo, sono le strutture pubbliche del servizio sanitario nazionale a dover verificare presupposti e modalità di esecuzione dell’aiuto al suicidio, vigilando affinché siano evitati abusi in danno di persone vulnerabili e affinché sia garantita la più piena dignità del paziente. Si colloca, così, il malato nella sfera pubblica, lo si sottopone alle sue norme e ai suoi controlli e si chiama in causa, nella dinamica del suo svolgersi e del suo concreto attuarsi, la natura più intima del rapporto terapeutico medico-paziente. Stante la delicatezza dei valori in gioco, però, i giudici costituzionali pongono come necessario anche l’intervento di un organo collegiale terzo: sono chiamati, quindi, a valutare la sussistenza dei presupposti che escludono la punibilità di chi aiuta al suicidio i “comitati etici territorialmente competenti”, organismi di consultazione per i problemi di natura etica che possano presentarsi nella pratica sanitaria, investiti di funzioni consultive intese a garantire la tutela dei diritti e dei valori della persona in confronto alle sperimentazioni cliniche di medicinali o, in generale, all’uso di questi ultimi e dei dispositivi medici (art. 12, comma 10, lettera c, del d.l. n. 158 del 2012; art. 1 del decreto del Ministro della salute 8 febbraio 2013, recante «Criteri per la composizione e il funzionamento dei comitati etici»).

Questo il contenuto della sentenza, attesa da tempo, che decide sul caso Cappato e, in generale, sulla rilevanza penale della condotta di chi aiuta qualcuno – che autonomamente l’abbia deciso – a congedarsi dalla vita. Il legislatore non ha voluto decidere; lo ha fatto, al suo posto, la Corte costituzionale. Quale sarà, però, l’effettiva portata di questa pronuncia al di là dei giusti principi sanciti?

Alcune criticità sono già evidenti. In primo luogo, gli unici comitati etici esistenti, oggi, in Italia, sono quelli dei farmaci: essi, a differenza di quelli clinici, si occupano di approvazione di studi e di sperimentazione; non di singoli malati e delle questioni che li riguardano. Nelle condizioni previste, quindi, tale sentenza pare subordinare la non punibilità della condotta di aiuto al suicidio all’intervento di un soggetto terzo a cui, però, attualmente, non sono attribuite le funzioni necessarie per svolgere questo ruolo. Soprattutto, però, ciò che è più urgente ribadire, è che la Corte costituzionale, in base a quanto disposto, non fa sorgere alcun diritto a essere aiutati a morire in capo ai singoli pazienti: invero, essa si limita a escludere la punibilità dell’aiuto al suicidio, senza creare alcun obbligo di procedere da parte dei medici. Resta affidato alla coscienza del singolo sanitario scegliere se prestarsi (alle condizioni descritte), o no, a esaudire la richiesta del malato. Con il rischio che i reali spazi di effettività di questa pronuncia finiscano per essere estremamente limitati.