Contro il dilagare dei contratti a termine negli enti pubblici

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Il codice civile si occupa del contratto a termine soltanto per dire che si può recedere solo per giusta causa.

Nel lavoro privato nel 1962 erano state introdotte causali rigide per la costituzione di contratti a termine, con limiti severi anche su durata e proroga del rapporto. Nel 1987 era stata introdotta la possibilità per la contrattazione collettiva di introdurre causali ulteriori. Con la Direttiva europea del 1999, ma senza che fosse stato imposto all’Italia alcunché, il secondo governo Berlusconi eliminò il sistema della tipizzazione delle causali e richiese solo la specificazione nel contratto delle ragioni tecniche, produttive, organizzative o sostitutive che avevano determinato l’apposizione del termine e alleggerì i limiti a proroga e reiterazione dei contratti. Il governo Renzi, appena entrato in carica, eliminò del tutto la necessità di specificazione delle causali, che servivano a garantire la possibilità di controllo da parte del giudice della loro effettività e immutabilità, ed estese la possibilità di proroga, che nel frattempo era stata estesa dal governo Monti-Fornero, realizzando una sostanziale liberalizzazione del contratto a termine. Un passo in senso contrario è stato fatto dal governo Conte con il cosiddetto decreto dignità, che ha posto alcuni limiti al sostanziale liberismo nei contratti a termine e nelle somministrazioni di manodopera.

Nel rapporto di pubblico impiego, invece, una legge del 1957 prevedeva la possibilità di incarichi a tempo determinato solo in casi eccezionali e di particolare competenza tecnica. Nel 1988 sono state introdotte alcune ipotesi di costituzione di rapporti a termine. Ma la norma chiave è del 2001 e prevede che «in ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno. Le amministrazioni hanno l’obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave».

Nella giurisprudenza si è discusso a tutti i livelli, compresi quelli costituzionale e comunitario, della legittimità di questo divieto di conversione del rapporto. Da ultimo, almeno per ora, due ordinanze della Corte di cassazione, entrambe decise senza pubblica udienza ed entrambe con lo stesso presidente del collegio, hanno dato soluzioni opposte. L’ordinanza n. 25728/2018 ha dichiarato che, nel caso in cui la costituzione del rapporto di lavoro a tempo determinato illegittimo sia avvenuta a seguito di una procedura selettiva qualificabile come concorso, il rapporto deve essere convertito in contratto a tempo indeterminato. L’ordinanza n. 8671/2019 invece non lascia spazio e dichiara senza mezzi termini che la richiesta di convertire i contratti sarebbe «in ogni caso infondata».

L’operatore giuridico non si meraviglia di simili contrasti, anche se non riesce a rassegnarvisi. Ad esempio, in materia di lavoro, la Cassazione (n. 2462/2016) aveva statuito che in tema di somministrazione di manodopera il regime della decadenza introdotto dalla legge n. 183/2010 non si applicasse ai contratti di somministrazione a tempo determinato già scaduti alla data di entrata in vigore della legge. Lo stesso giorno invece la stessa Cassazione (n. 2420/2016) ha statuito il contrario. In materia tributaria addirittura la Cassazione – Sezioni Unite, lo stesso giorno e con lo stesso presidente, ha affermato un caso di giurisdizione delle commissioni tributarie (n. 15047/2009) e il suo contrario (n. 15031/2009). Sarebbe utile, senza necessità di un intervento del legislatore, introdurre nella prassi applicativa la possibilità per gli avvocati di aiutare la Corte di cassazione con un’istanza motivata di assegnazione dei ricorsi alla pubblica udienza, come da sempre è previsto in materia di assegnazione alle sezioni unite, o nel processo tributario, o nel processo dinanzi alla CGUE – Corte di Giustizia dell’Unione Europa; e ciò anche a breve distanza dalla notifica del ricorso e del controricorso, per facilitare alla Corte di cassazione lo smistamento alle sezioni.

In ogni caso, sul piano delle conseguenze giuridiche, quel che occorre chiedersi è se il puro risarcimento del danno costituisca sanzione di carattere dissuasivo, ossia «un apparato sanzionatorio non solo proporzionato, ma altresì sufficientemente effettivo e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme stesse», come richiede la giurisprudenza comunitaria. Quand’è che un apparato sanzionatorio può dirsi «effettivo e dissuasivo»? Quando dissuade dal commettere l’illecito. Cioè quando funziona. Se dunque il fenomeno del dilagare dei contratti a termine illegittimi alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni non dovesse rientrare o, peggio, se si dovesse allargare ulteriormente, ben si potrebbe adottare un parametro sanzionatorio più severo di quello limitato da 2,5 a 12 mensilità usato oggi, che per giunta la Corte costituzionale in materia di impiego privato aveva “salvato” soltanto perché in quel caso è prevista la conversione del rapporto a tempo indeterminato. Per far ciò non occorrerebbe, anche in questo caso, un ulteriore intervento del legislatore.

Quanto poi al danno erariale, cioè al diritto dello Stato a recuperare il danno nei confronti dei funzionari responsabili dell’atto amministrativo illegittimo, la norma del 2001 contiene anche un’attenuazione della responsabilità dei pubblici funzionari: ma ciò non può essere interpretato come un incentivo all’illegalità. A fronte del persistente dilagare del fenomeno della reiterazione dei contratti a termine alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, sarebbe invece auspicabile una correlativa estensione in sede applicativa della responsabilità risarcitoria per danno erariale, estendendo il concetto di colpa grave, quanto meno a cominciare dai casi più eclatanti. Basterebbero alcuni casi esemplari, riportati dalle riviste giuridiche e dagli organi di stampa…

Con dei correttivi applicativi in ordine alla misura del risarcimento e al danno erariale si potrebbe dunque ridimensionare il fenomeno del dilagare del tempo determinato nelle pubbliche amministrazioni senza bisogno di interventi normativi, cioè senza bisogno di invocare un intervento politico da parte del legislatore.


Il futuro di voucher e contratti a termine

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Il decreto legge 12 luglio 2018 n. 87 (Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese) ha passato il vaglio della Camera che, nella seduta del 2 agosto, ha approvato la legge di conversione. Il provvedimento, trasmesso al Senato per il varo definitivo atteso entro Ferragosto, contiene alcune modifiche rispetto a quello pubblicato in Gazzetta ufficiale. Quel testo è già stato oggetto di un commento su questo sito e, dunque, si esaminano qui solo le novità introdotte nel corso dei lavori parlamentari, limitando il discorso, anche questa volta, alle norme in materia di lavoro.

La più rilevante novità è la reintroduzione dei voucher, come è stata impropriamente definita nella polemica politica. I buoni lavoro, che costituivano la forma di pagamento del cosiddetto “lavoro accessorio”, sono l’emblema stesso della precarietà ed è paradossale vederli risorgere in un provvedimento che si propone di contrastarla. Si tratta di un pegno politico che Di Maio ha pagato all’alleato Salvini per poter mantenere le misure di contrasto ai contratti a termine, le quali invece sono rimaste sostanzialmente inalterate nonostante le forti reazioni di tutte le opposizioni parlamentari e del mondo imprenditoriale. Ma quali sono le caratteristiche tecniche dell’intervento sui voucher e quale sarà la sua reale portata sul mercato del lavoro?

Per comprenderlo, bisogna risalire al boom nell’utilizzo dei voucher che si era prodotto negli ultimi anni, al punto che la CGIL aveva deciso di inserire la richiesta di abrogazione del lavoro accessorio in uno dei tre quesiti referendari promossi nel 2016, considerandola questione prioritaria per la difesa della dignità del lavoro al pari del ripristino dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori in materia di reintegrazione nel posto di lavoro.

La vicenda è nota e per certi aspetti ancora brucia. Dichiarato inammissibile dalla Corte costituzionale il quesito sull’articolo 18, la normativa sui voucher venne abrogata dal Governo, evidentemente terrorizzato dalla batosta elettorale nel referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, con il decreto legge n. 25 del 17 marzo 2017 (che interveniva anche in materia di solidarietà negli appalti, e cioè sulla terza richiesta referendaria del maggior sindacato italiano). Così il referendum, già indetto per il 28 maggio 2017, non si tenne, in quanto l’Ufficio centrale della Cassazione non poté fare altro che prendere atto dell’intervenuta abrogazione di tutte le disposizioni oggetto dei due quesiti residui. Ma ecco il colpo di scena: un mese dopo il Governo Gentiloni inserì, in sede di conversione di un decreto legge (il d.l. n. 50/2017, convertito con legge n. 96/2017), l’art. 54 bis recante la disciplina delle “prestazioni occasionali” e l’istituzione del libretto di famiglia per il lavoro domestico. Quindi, onestà intellettuale impone di precisare che i voucher, o qualcosa che gli assomiglia molto, vennero reintrodotti non dall’attuale Governo, bensì da quello Gentiloni.

Ma la storia non finisce qui. La CGIL, sentendosi scippata del referendum da una sorta di gioco delle tre carte del Governo, presentò ricorso all’Ufficio centrale del referendum, sostenendo che la nuova disciplina era omogenea con quella precedente sul lavoro accessorio e pertanto non era tale da poter vanificare il referendum. Il ricorso venne però respinto dalla Cassazione, sul presupposto che la nuova normativa si differenziava da quella abrogata sul lavoro accessorio non soltanto dal punto di vista nominalistico, ma anche per il contenuto, e ciò in quanto l’occasionalità e la saltuarietà (cancellate da una serie di interventi legislativi, e in particolare dal Jobs Act) emergeva ora chiaramente non solo come limite quantitativo ma anche come limite intrinsecamente qualitativo, verificabile, se del caso, in giudizio. I fatti hanno dato ragione alla Suprema Corte, in quanto le prestazioni occasionali (ribattezzate “PrestO”) non hanno più avuto la diffusione massiccia e patologica del passato.

Cosa succede ora? La modifica introdotta estende la possibilità di utilizzo delle prestazioni occasionali. Particolarmente significative sono le modifiche nel settore del turismo, con l’aumento da 5 a 8 del numero massimo di dipendenti a tempo indeterminato ai fini dell’ammissibilità del ricorso a tali prestazioni nonché con l’aumento da 3 a 10 giorni dell’arco temporale di riferimento della durata della prestazione (modifica quest’ultima che si estende anche all’agricoltura e agli Enti locali). L’allargamento nell’utilizzabilità delle prestazioni occasionali costituisce un pessimo segnale politico, ma le modifiche non stravolgono l’impianto normativo della legge del 2017. Tali prestazioni, infatti, devono rimanere connotate dai requisiti di saltuarietà e occasionalità, verificabili in sede giudiziaria e in difetto dei quali il lavoratore può chiedere il riconoscimento di un rapporto a tempo indeterminato.

In questo contesto, pertanto, non è scontato che si sia destinati ad assistere a una nuova esplosione del fenomeno dei buoni lavoro delle dimensioni di quella generata dagli interventi normativi di progressiva liberalizzazione dell’istituto succedutisi nel triennio 2012-2015.

I lavori parlamentari hanno invece sostanzialmente confermato la stretta sui contratti a tempo determinato e sulla somministrazione, con alcuni significativi miglioramenti. In particolare sono stati confermati:

  • la riduzione della durata massima del singolo contratto a 12 mesi (contro gli attuali 36);
  • la riduzione del tetto massimo complessivo del contratto a termine, comprensivo di rinnovi o proroghe, a 24 mesi (anziché gli attuali 36);
  • la previsione di idonee “causali” di tipo temporaneo per legittimare lo sforamento dei 12 mesi, causali che devono essere indicate anche prima dei 12 mesi in caso di rinnovo (ma non di proroga) di un contratto più breve;
  • la riduzione da 5 a 4 del numero di proroghe consentite;
  • il rafforzamento della forma scritta del contratto;
  • l’allungamento dei termini per l’impugnazione, che passa da 120 a 180 giorni.

Tra le modifiche più rilevanti introdotte alla Camera, vanno invece segnalate:

  • la previsione esplicita della conversione del contratto in caso di violazione dei limiti temporali ovvero di violazione delle “causali”;
  • lo slittamento al 1 novembre 2018 dell’entrata in vigore delle nuove norme su rinnovi e proroghe, al fine di dare più tempo alle imprese per adeguarsi;
  • il rafforzamento della previsione che le norme sul contratto a termine si applicano anche alla somministrazione a tempo determinato (cosiddetto “lavoro in affitto”);
  • la previsione di un tetto quantitativo massimo del 30 per cento rispetto all’organico per contratti a termine e somministrazioni a tempo determinato (nella disciplina pregressa esistevano due distinti tetti massimi del 20 per cento, cumulabili tra loro);
  • l’introduzione, quanto mai opportuna, della fattispecie di “somministrazione fraudolenta”;
  • la previsione di una sia pur parziale decontribuzione per le assunzioni a tempo indeterminato degli under 35.

È presto per dire se le nuove norme possano costituire o meno uno strumento idoneo a contrastare, almeno parzialmente, la precarietà. Il loro effetto sul mercato del lavoro andrà evidentemente monitorato, così come previsto dal legislatore.

Una cosa però è certa: rispetto agli effetti disastrosi del Jobs Act, che ha generato precarietà incontrollata, il provvedimento, pur gravemente insufficiente e in parte contraddittorio, si pone in controtendenza rispetto alle politiche del lavoro dell’ultimo quindicennio. Lo hanno ben capito Confindustria e la stampa mainstream, che hanno reagito in modo talora scomposto, nonostante la battaglia per ridare dignità al lavoro sia ancora tutta da combattere.